Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable  
Artículo arbitrado  
Análisis de propuestas metodológicas sobre  
vulnerabilidad contenidas en los Programas de  
Medidas Preventivas y de Mitigación de la  
Sequía de México  
Analysis of methodological proposals on vulnerability contained  
in the Drought Prevention and Mitigation Programs in Mexico  
1,3  
2
RAÚL ALFREDO MEZA-GONZÁLEZ , OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ-HERNÁNDEZ  
Recibido: Noviembre 12, 2015  
Aceptado: Febrero 10, 2016  
Resumen  
Abstract  
Las sequías y la vulnerabilidad en México generan impactos  
negativos severos en la economía, la sociedad y los  
ecosistemas. Tradicionalmente, esta situación se ha atendido  
desde un enfoque reactivo según el cual se actúa después de  
que ha ocurrido el desastre, sin embargo, desde la creación del  
Programa Nacional contra la Sequía (PRONACOSE) se empezó  
a trabajar en un nuevo enfoque preventivo: se crearon los  
Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía  
Droughts and drought vulnerability in Mexico generate severe  
negative impacts on the economy, society and ecosystems.  
Traditionally, this situation has been approached from a reactive  
perspective characterized by acting until the disaster has  
ocurred, but since the creation of the National Program against  
Drought (PRONACOSE, for its acronym in Spanish) a new  
preventive approach began: Programs of Preventive Measures  
and Drought Mitigation (PMPMS, for its acronym in Spanish) to  
assessing vulnerability were created. This article analyzes the  
vulnerability chapter of such programs to compare  
methodological proposals and their implications in defining  
preventive measures and identifying opportunities update for  
improvement.  
(
PMPMS) que evaluaron la vulnerabilidad. En este artículo se  
analiza el capítulo de vulnerabilidad de dichos programas para  
comparar propuestas metodológicas y sus implicaciones en la  
definición de medidas de prevención, así como identificar  
oportunidades de actualización en este tema.  
Palabras clave: PRONACOSE, Programas de Medidas  
Keywords: PRONACOSE, Programs of Preventive Measures  
Preventivas y de Mitigación de la Sequía, vulnerabilidad, sequía.  
and Drought Mitigation, vulnerability, drought.  
Introducción  
n México hay regiones de muy alta vulnerabilidad a las sequías, como la zona  
metropolitana de la ciudad de México, el norte de Sinaloa, la cuenca del río Conchos  
y la región del Bajío, que son consideradas las zonas más críticas, y otras no menos  
E
importantes son la zona metropolitana de Monterrey, el estado de Nuevo León y el centro de  
Sinaloa (Ortega-Gaucin y Velasco, 2013).  
_
1
________________________________  
El Colegio de Chihuahua. Calle Partido Díaz núm. 4723, y Anillo Envolvente del Pronaf, Col. Progresista, Ciudad Juárez, Chihuahua,  
México, C. P. 32310. Tel. (656) 639-0397, (656) 639-0398, (656) 251-0175.  
UniversidadAutónoma de Ciudad Juárez. Instituto de Ingeniería y Tecnología.Av. del Charro núm. 450 norte, Col. Partido Romero, C.P.  
2
3
2310, tel. (656) 688-4846.  
3
Dirección electrónica del autor de correspondencia: rmezago@gmail.com.  
1
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México  
El término vulnerabilidad tiene varias  
definiciones, sin embargo, muchas de ellas se  
refieren al grado en que la sociedad es  
susceptible a un fenómeno como la sequía, ya  
sea por la magnitud de la exposición a este, a  
la capacidad para enfrentarlo o ambos factores  
social y económico de las áreas afectadas  
(Velasco et al., 2005: 38), y al revisar lo anterior,  
así como el potencial de adaptación, se puede  
identificar la vulnerabilidad con mayor facilidad  
(Charusombat, 2011).  
Por su naturaleza, muchos impactos,  
vulnerabilidades y riesgos de las sequías son  
preocupación de tomadores de decisiones,  
quienes necesitan información para ayudar a  
prepararse para las sequías, canalizar recursos  
con eficiencia y reducir los efectos (Agget, 2012),  
por tanto, la evaluación de la vulnerabilidad,  
definida por CWCB-AMEC (2013) como el  
proceso de identificar, cuantificar y priorizar (o  
contar) las vulnerabilidades en un sistema, es  
clave para la prevención y mitigación exitosas.  
(Wilhelmi et al., 2002: 1400).  
Cuando ocurren las sequías en zonas  
altamente vulnerables, la red compleja de  
impactos afecta a la sociedad, la economía y los  
ecosistemas. Esto se da no solo en un espacio  
geográfico dado sino a escala regional o global,  
y se produce en gran parte por la dependencia  
que tienen los diversos sectores de usuarios del  
agua respecto a la producción de bienes y  
prestación de servicios (Wilhite et al., 2007),  
como es el caso, por ejemplo, de la agricultura,  
la minería, la industria y las ciudades. Estos  
impactos dependen no solo de las características  
físicas (meteorológicas, climáticas y del entorno  
geográfico), sino que, como puntualizan Wilhite  
et al. (ídem), son el resultado de la interacción  
del evento natural (eficiencias de la precipitación  
debido a la variabilidad climática natural) y la  
demanda de agua y otros recursos naturales por  
los sistemas de consumo de los seres humanos.  
Cambio de paradigma en México  
La sequía se ha presentado de manera  
recurrente en México. En las últimas dos  
décadas, varios estados del país han padecido  
sequías con impactos severos. Por ejemplo, en  
2011 tuvo lugar la peor sequía desde 1941 y casi  
todo el territorio mexicano experimentó en algún  
grado este fenómeno meteorológico (CONAGUA,  
2014a).  
En esta perspectiva, si un periodo de sequía  
ocurre en un área geográfica en la que los seres  
humanos mantienen una presión muy alta sobre  
el recurso agua y sus hábitos de consumo  
están orientados hacia el derroche, los impactos  
serán mucho más severos que en lugares  
donde el consumo es racional. Por otro lado, si  
se comparan dos eventos de sequía de la  
misma duración e intensidad, uno que sucedió  
hace dos o más siglos y el otro ocurrido en 2015,  
en este se observan impactos más severos  
debido a los cambios en las características de  
la sociedad (p. ej., un mayor número de  
habitantes) y de los ecosistemas de los que se  
demandan más recursos. En ambos casos, la  
vulnerabilidad a las sequías es mayor.  
Al menos hasta antes de 2014, en México  
ha imperado el enfoque reactivo en la gestión de  
las sequías, que está basado en la aplicación de  
medidas y acciones de respuesta después de  
que se conocen los estragos causados por la  
sequía (Ortega-Gaucin, 2014: 143). Este enfoque  
predomina a pesar de la importancia que han  
tenido las sequías en México y de los impactos  
negativos que siguen causando actualmente  
(
Ortega-Gaucin y Velasco, 2013: 88). Particular-  
mente, la gestión del agua en el norte de México  
propicia que las sequías adquieran dimensiones  
de desastre (Magaña, 2012).  
Se considera que el enfoque reactivo  
resulta inútil para disminuir la vulnerabilidad  
debido principalmente a que los recursos no  
están enfocados en prevenir los impactos sino  
en la remediación, y por la tardanza en el  
ejercicio de los recursos públicos destinados  
para mitigar las consecuencias de las sequías  
(CONAGUA, 2014a).  
Por tanto, la magnitud y características de  
los impactos de la sequía (duración, distribución  
y persistencia) están estrechamente relaciona-  
das con la vulnerabilidad, la que a su vez está  
en relación inversa con al grado de desarrollo  
1
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México  
Por ello, a partir de 2012 en México se  
empezaron a dar las primeras señales de  
cambio hacia un enfoque proactivo o  
preventivo, que se caracteriza por «el diseño  
de estrategias que se pondrán en marcha con  
antelación a la ocurrencia de una sequía para  
prevenir y mitigar el nivel de exposición al riesgo  
y, por lo tanto, la vulnerabilidad ante los  
impactos» (Ortega-Gaucin, 2014: 143, 146).  
Este enfoque está caracterizado por el  
desarrollo de programas gubernamentales  
preimpacto (preventivos) que se emprenden  
para reducir la vulnerabilidad y los impactos  
Los PMPMS fueron elaborados por equipos  
de investigación del Instituto Mexicano de  
Tecnología del Agua (IMTA) y de varias  
universidades mexicanas, en coordinación con  
los Consejos de Cuenca. Estos últimos son  
órganos colegiados integrados por servidores  
públicos, representantes de los usuarios del  
agua y de organizaciones de la sociedad, y cuya  
jurisdicción corresponde a una cuenca o región  
hidrológica específica (DOF, 1992).  
Para la elaboración de estos programas de  
medidas, el IMTA elaboró la Guía para la  
Formulación de Programas de Medidas  
Preventivas y de Mitigación de la Sequía (IMTA,  
(Wilhite et al., 2014).  
2013), en la cual se propusieron los ocho pasos  
Como parte de estas señales de cambio,  
siguientes para la planeación de la gestión de  
la sequía en cada Consejo de Cuenca: definir  
las partes interesadas, los objetivos de cada  
plan y los principios; caracterizar la sequía  
histórica y la evaluación del impacto; evaluar la  
vulnerabilidad a la sequía; proponer las medidas  
de mitigación de la sequía y las estrategias de  
respuesta; determinar las etapas de sequía, los  
puntos detonantes y los objetivos de respuesta;  
elaborar el programa de respuesta a las etapas  
de sequía, establecer la implementación y el  
monitoreo, y hacer el plan de revisión y  
actualización. La evaluación de la vulnerabilidad  
está ubicada en el documento como una etapa  
previa y fundamental para la determinación de  
las medidas de prevención y mitigación.  
en México se empezó a implementar el  
Programa Nacional Contra la Sequía  
(
PRONACOSE), que es considerado el eje  
fundamental de la nueva política pública del  
gobierno federal para la gestión de la sequía,  
tiene el objetivo de «Elaborar los programas de  
medidas para prevenir y enfrentar la sequía a  
nivel de cuenca o grupos de cuenca, desarrollar  
capacidad institucional local y al mismo tiempo  
coordinar y ejecutar acciones para mitigar  
sequías existentes.» (CONAGUA, 2014a: 26),  
y sus dos componentes principales son el  
monitoreo de la sequía y la difusión de la  
información correspondiente, así como la  
evaluación y reducción de la vulnerabilidad  
(CONAGUA, 2014a: 24-25).  
En esta guía no se propuso una  
metodología en particular ni se incluyeron  
lineamientos para evaluar la vulnerabilidad, dado  
que CONAGUA planteó que de esta forma los  
equipos de investigación definirían cómo  
abordar este tema en función de las carac-  
terísticas específicas de cada Consejo de  
Cuenca.  
Como resultado de la implementación del  
PRONACOSE, la Comisión Nacional del Agua  
órgano administrativo federal responsable de  
la gestión de las aguas nacionales de México y  
sus bienes públicos) ordenó la elaboración de  
9 Programas de Medidas Preventivas y de  
Mitigación de la Sequía (PMPMS), 26 de los  
cuales corresponden a igual número de  
Consejos de Cuenca y 13 a ciudades mexicanas.  
Estos programas particulares tienen como  
objetivo general «minimizar los impactos  
ambientales, económicos y sociales ante  
eventuales situaciones de escasez temporal de  
agua, en un marco de un desarrollo sustentable»  
(
3
El proceso de elaboración de los PMPMS  
arrancó el 17 de abril de 2013 con la  
capacitación a integrantes de los Consejos de  
Cuenca sobre el uso de la guía del IMTA(2013)  
y terminó el 17 de diciembre de ese mismo año  
con la aprobación de los programas de  
medidas.  
(
CONAGUA, 2015a).  
1
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RAÚL ALFREDO MEZA-GONZÁLEZ Y OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ-HERNÁNDEZ: Análisis de propuestas metodológicas sobre  
vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México  
Después de haber sido elaborados, los  
PMPMS fueron puestos en línea a disposición  
del público en el portal del PRONACOSE  
Chiapas, Costa de Guerrero, Costa de Oaxaca,  
Costa Pacífico Centro, Lerma Chapala,  
Mocorito al Quelite, NazasAguanaval, Península  
de Yucatán, Río Balsas, Río Bravo, Río  
Coatzacoalcos, Río Fernando Soto La Marina,  
Río Mayo, Río Pánuco, Río Papaloapan, Río  
Santiago, Ríos Fuerte y Sinaloa, Ríos Grijalva y  
Usumacinta, Ríos Presidio al San Pedro, Ríos  
Tuxpan al Jamapa, Ríos Yaqui y Mátape, y Valle  
de México.  
(www.pronacose.gob.mx). Tal como se previó,  
la metodología para evaluar la vulnerabilidad fue  
definida de manera no uniforme en estos  
programas.  
Este ejercicio de creación de los programas  
de medidas no tiene precedente en la historia  
de la gestión del agua en México y representa  
un primer paso para el cambio de paradigma  
hacia un enfoque preventivo o de gestión del  
riesgo que reduzca la vulnerabilidad a las  
sequías. Riesgo es el producto tanto de la  
exposición de una región a un evento de sequía  
Se revisó cada uno de los PMPMS y al final  
se analizó comparativamente el apartado de  
vulnerabilidad, con énfasis en los elementos  
siguientes: metodología, factores o indicadores  
de vulnerabilidad, escala espacial, fórmula para  
determinar el índice de vulnerabilidad, resultados  
del cálculo, cartografía y la vinculación entre los  
resultados y las medidas preventivas y de  
mitigación de la sequía.  
(por ejemplo, la probabilidad de que ocurra a  
varios niveles de severidad) y la vulnerabilidad  
a ese evento (Blaikie et al., 1994, citado por  
Wilhite et al., 2014).  
En esta perspectiva, analizar el  
componente de vulnerabilidad de los PMPMS y  
sus implicaciones en la definición de medidas  
preventivas vendría a ser una de las tareas  
primordiales para los investigadores y centros  
de investigación, en la medida en que se  
identifiquen oportunidades y se sugieran  
alternativas que permitan actualizar los PMPMS.  
Una vez que se identificó la metodología  
empleada en cada PMPMS, se procedió a  
comparar los elementos mencionados en el  
párrafo anterior y se revisaron los cálculos con  
el fin de confirmar en su caso los resultados  
plasmados en los PMPMS.  
Finalmente, se verificó si las medidas de  
prevención y mitigación de los PMPMS se  
derivaron directamente de la evaluación de  
vulnerabilidad, dado que esta evaluación se  
considera un ejercicio de diagnóstico y las  
políticas que se propongan deben responder a  
vulnerabilidades concretas (Iglesias, 2014).  
Por tanto, el objetivo de este trabajo es  
analizar el componente de vulnerabilidad a la  
sequía contenido en los 26 PMPMS de los  
Consejos de Cuenca de México para comparar  
propuestas metodológicas y sus implicaciones  
en la definición de medidas de prevención, así  
como identificar oportunidades de actualización  
en este tema.  
Resultados y discusión  
A continuación, se exponen los aspectos  
más relevantes del análisis.  
Materiales y métodos  
Metodología y factores o indicadores de  
vulnerabilidad.  
Los insumos principales del presente  
trabajo fueron los 26 Programas de Medidas  
Preventivas y de Mitigación de la Sequía de los  
Consejos de Cuenca de México, cuya última  
versión fue descargada de CONAGUA (2015a).  
En los 26 PMPMS se identificaron los tres  
ejercicios metodológicos siguientes para  
evaluar la vulnerabilidad a la sequía:  
Los PMPMS mencionados son de los  
Consejos de Cuenca siguientes:Altiplano, Alto  
Noroeste, Baja California Municipio de San Luis  
Río Colorado, Baja California Sur, Costa de  
1) La metodología expuesta en el  
documento Análisis espacial de las regiones  
más vulnerables ante las sequías en México  
(CONAGUA, 2012), que utiliza «las células de  
1
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RAÚL ALFREDO MEZA-GONZÁLEZ Y OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ-HERNÁNDEZ: Análisis de propuestas metodológicas sobre  
vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México  
Cuadro 1. Listado de PMPMS y la metodología utilizada.  
planeación» como unidad básica espacial y las  
define como «área geográfica formada por un  
Metodología  
CONAGUA  
PMPMS de Consejo de Cuenca  
Altiplano  
conjunto de municipios que pertenecen a un  
solo estado, dentro de los límites de una  
subregión hidrológica, de tal manera que existen  
un total de 168 células en todo el territorio  
mexicano». Incluye seis y cinco indicadores.  
Alto Noroeste  
CONAGUA  
IMTA  
Baja California y Municipio de  
San Luis Río Colorado  
2
) La metodología del Instituto Mexicano de  
Baja California Sur  
Costa de Chiapas  
Costa de Guerrero  
Costa de Oaxaca  
Costa Pacífico Centro  
Lerma Chapala  
IMTA  
Tecnología delAgua (IMTA), que utiliza la cuenca  
como unidad básica especial (IMTA, 2014) y que  
fue desarrollada para la elaboración de PMPMS.  
Incluye 11 indicadores (solo ocho de ellos en  
un caso).  
CONAGUA  
No incluye  
No incluye  
CONAGUA / IMTA  
CONAGUA / IMTA  
3
) La metodología que utiliza el Sistema de  
Evaluación del Riesgo Extremo de Sequías  
SERES) y la aplicación SuperDecisions, con  
Ríos Mocorito al Quelite  
SERES /  
SuperDecisions  
(
Nazas-Aguanaval  
Península de Yucatán  
Río Balsas  
CONAGUA  
CONAGUA  
IMTA  
la cuenca hidrológica y el municipio como  
unidades básicas (CONAGUA, 2014b). Incluye  
1 indicadores.  
1
Río Bravo  
IMTA  
En dos PMPMS no se incluyó metodología  
para evaluar la vulnerabilidad ni se presentaron  
resultados. En otros casos sí se exponen  
índices de vulnerabilidad e incluso cartografía,  
sin embargo, están basados en tablas a las que  
les faltan datos, por ejemplo, impactos en la  
agricultura, frecuencia de sequías, indicadores  
del grado de exposición, etc. (Cuadros 1 y 2).  
Río Coatzacoalcos  
Río Fernando - Soto La Marina  
Río Mayo  
CONAGUA  
CONAGUA  
CONAGUA  
CONAGUA  
CONAGUA  
CONAGUA  
Río Pánuco  
Río Papaloapan  
Río Santiago  
Ríos Fuerte y Sinaloa  
SERES /  
SuperDecisions  
Cabe mencionar que algunos PMPMS  
emplearon la misma metodología pero con  
variantes, por ejemplo, en el número de  
indicadores, en los recursos de sistemas de  
información geográfica y en el tipo de unidad  
espacial básica, entre otros. Además, en el caso  
de los Consejos de Cuenca Costa de Guerrero  
y Costa de Oaxaca se define la vulnerabilidad  
sin evaluarla, y de los 26 programas solo 11  
proporcionan la cartografía correspondiente  
con los resultados de la evaluación de vulnera-  
bilidad.  
Ríos Grijalva y Usumacinta  
Ríos Presidio al San Pedro  
CONAGUA  
SERES /  
SuperDecisions  
Ríos Tuxpan al Jamapa  
Ríos Yaqui y Mátape  
Valle de México  
CONAGUA  
CONAGUA  
CONAGUA  
En cuanto a los resultados de la evaluación  
de vulnerabilidad, solo en los PMPMS  
elaborados por el IMTA fue posible reproducir  
los cálculos hasta confirmar los datos  
resultantes, dada la forma detallada y  
sistemática con que se expuso en el documento  
el tema de vulnerabilidad.  
La metodología más utilizada es la de  
CONAGUA (15 veces), y le siguen la del IMTA  
(
(
cuatro veces) y la SERES/SuperDecisions  
tres veces). En dos PMPMS se evalúa la  
Los ejercicios metodológicos de los PMPMS  
están basados en la definición de vulnerabilidad  
del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre  
vulnerabilidad utilizando primero la de  
CONAGUA y después la del IMTA (Cuadro 1).  
1
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RAÚL ALFREDO MEZA-GONZÁLEZ Y OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ-HERNÁNDEZ: Análisis de propuestas metodológicas sobre  
vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México  
el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en  
inglés), según la cual esta es la combinación  
de tres factores: grado de exposición (ge),  
sensibilidad (se) y capacidad adaptativa (ca)  
se agregan también datos cualitativos, básica-  
mente surgidos de entrevistas, reuniones con  
usuarios del agua, visitas en sitio, grupos  
focales, etc. (De Stefano et al., 2015).  
(
IPCC, 2007). Derivado de ahí, el método  
Cuadro 3. Tipo de vulnerabilidad y número de indicadores de  
los PMPMS.  
correspondiente utilizado en los programas de  
medidas fue en general el aditivo, donde la  
vulnerabilidad (v) = ge + se – ca.  
PMPMS de Consejo de Cuenca Tipo de vulnerabilidad  
Indicadores  
Altiplano  
Global  
6
6
Alto Noroeste  
Global, social, económica  
y ambiental  
Cuadro 2. Indicadores seleccionados en los PMPMS.  
Baja California y Mpio. de San Global y por acuífero  
Luis Río Colorado  
6
Número  
Indicadores  
1
1
Grado de presión sobre el recurso hídrico (oferta/demanda),  
grado de explotación de los acuíferos, densidad de población,  
valor de la producción del sector agrícola (riego y temporal),  
disponibilidad natural per cápita de aguas superficiales,  
disponibilidad natural per cápita de aguas subterráneas, población  
económicamente activa desocupada, deforestación, cobertura  
vegetal natural, áreas naturales protegidas e índice de  
marginación.  
Baja California Sur  
Costa de Chiapas  
Costa de Guerrero  
Costa de Oaxaca  
Costa Pacífico Centro  
Global y por acuífero  
Global  
6
5
Ninguna  
0
Ninguna  
0
Global, social, económica  
y ambiental  
11  
Lerma Chapala  
Global, social, económica  
y ambiental  
11  
11  
Ríos Mocorito al Quelite  
Global, social, económica  
y ambiental  
8
Brecha hídrica, frecuencia de sequías, población, Valor Agregado  
Censal Bruto (VABC), superficie cultivada por municipio, índice de  
marginación, altitud, calidad del agua.  
Nazas-Aguanaval  
Península de Yucatán  
Río Balsas  
Global  
Global  
6
8
6
5
Relación brecha hídrica y oferta sustentable, frecuencia de sequías  
por tipo, población, PIB, impacto económico en la agricultura,  
sobreexplotación de acuíferos.  
Global, social, económica  
y ambiental  
11  
Río Bravo  
Global, social, económica  
y ambiental  
11  
Relación brecha hídrica a 2030 / oferta sustentable, población,  
PIB, impacto en la agricultura, sobreexplotación en acuíferos.  
Río Coatzacoalcos  
Global  
6
Río Fernando - Soto La Marina Global, social, económica  
y ambiental  
11  
En los programas de medidas en que se  
Río Mayo  
Global  
6
escogieron 11 indicadores, se calculó la  
vulnerabilidad económica, social, ambiental y  
global (Cuadro 3). Aunque varios optaron por  
igual número de indicadores, hay casos en que  
estos no son idénticos, por ejemplo, los  
Consejos de Cuenca Río Coatzacoalcos y Río  
Mayo seleccionaron las mismas seis variables  
excepto una: el primero incluyó «impacto  
económico en la actividad agropecuaria» y el  
segundo «superficie agrícola». Por otra parte,  
el programa del Consejo de Cuenca Península  
de Yucatán optó por los indicadores siguientes  
que no se incluyeron en ningún otro PMPMS:  
Valor Agregado Censal Bruto, superficie culti-  
vada por municipio, altitud y calidad del agua.  
Río Pánuco  
Global, social, económica  
y ambiental  
11  
Río Papaloapan  
Río Santiago  
Global  
Global  
6
6
Ríos Fuerte y Sinaloa  
Global, social, económica  
y ambiental  
11  
Ríos Grijalva y Usumacinta  
Ríos Presidio al San Pedro  
Global  
6
Global, social, económica  
y ambiental  
11  
Ríos Tuxpan al Jamapa  
Ríos Yaqui y Mátape  
Valle de México  
Global  
Global  
Global  
6
6
5
Escalas espaciales  
Las unidades espaciales básicas iden-  
tificadas en los PMPMS analizados son la célula  
de planeación, la cuenca hidrológica, el  
municipio, el acuífero y el sector hídrico. Salvo  
en el caso de la evaluación de la vulnerabilidad  
de acuíferos, no se encontraron resultados a  
escalas más finas, por ejemplo, sectores  
La metodología utilizada en los PMPMS para  
evaluar la vulnerabilidad abordó únicamente  
datos cuantitativos. La escala de evaluación suele  
determinar el tipo de datos que deberán  
recabarse, por ejemplo, la evaluación de la  
vulnerabilidad a gran escala utiliza datos  
cuantitativos, provenientes principalmente de  
fuentes gubernamentales, y a escalas pequeñas  
(
agrícola, ganadero, industrial, servicios, centros  
de población rurales, etc.), distritos de riego y  
bienes de infraestructura pública (presas,  
sistemas de agua potable, plantas de trata-  
miento de aguas residuales, etc.) (Figura 1).  
1
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México  
Figura 1. Ejemplos de escalas espaciales para evaluar la  
Cuadro 4. Escala espacial en los PMPMS.  
vulnerabilidad a la sequía, de las más gruesas a las más finas.  
Metodología  
PMPMS de Consejo de Cuenca  
Altiplano  
Célula de planeación  
Alto Noroeste  
Célula de planeación /  
Municipio  
Baja California y Mpio. de San  
Luis Río Colorado  
Cuenca hidrológica /  
Acuífero  
Baja California Sur  
Cuenca hidrológica /  
Acuífero  
Costa de Chiapas  
Costa de Guerrero  
Costa de Oaxaca  
Costa Pacífico Centro  
Célula de planeación  
Célula de planeación /  
Municipio  
En los 24 PMPMS que sí evaluaron la  
vulnerabilidad a la sequía, la escala especial de  
las cuencas hidrológicas y las células de  
planeación constituyeron la mayoría (58.3%) y  
las escalas mixtas fueron el 37.5%. En general,  
en estos programas no se fundamenta por qué  
seleccionaron una unidad espacial determinada  
o dos de ellas (modelo mixto) (Cuadro 4 y  
Figura 2).  
Lerma Chapala  
Célula de planeación /  
Cuenca hidrológica  
Ríos Mocorito al Quelite  
Cuenca hidrológica /  
Municipio  
Nazas-Aguanaval  
Península de Yucatán  
Río Balsas  
Célula de planeación  
Municipio  
Cuenca hidrológica /  
Sector hídrico  
Río Bravo  
Cuenca hidrológica  
Cuenca hidrológica  
Cuenca hidrológica  
Célula de planeación  
Cuenca hidrológica  
Cuenca hidrológica  
Célula de planeación  
Figura 2. Proporción de las escalas espaciales utilizadas en 24  
PMPMS.  
Río Coatzacoalcos  
Río Fernando - Soto La Marina  
Río Mayo  
Río Pánuco  
Río Papaloapan  
Río Santiago  
Ríos Fuerte y Sinaloa  
Cuenca hidrológica /  
Municipio  
Ríos Grijalva y Usumacinta  
Ríos Presidio al San Pedro  
Células de planeación  
Cuenca hidrológica /  
Municipio  
Ríos Tuxpan al Jamapa  
Ríos Yaqui y Mátape  
Valle de México  
Cuenca hidrológica  
Célula de planeación  
Célula de planeación  
La evaluación de la vulnerabilidad se torna  
entonces en un problema de escalas porque  
se trata de cómo resolver efectivamente  
cuestiones de diferentes magnitudes (efectos  
de sequías en agricultura, ganadería, industria,  
bosques, ciudades, grupos sociales, ecosis-  
temas, etc.), políticas con objetivos diversos y  
posturas de los ámbitos gubernamentales y de  
La evaluación de la vulnerabilidad de los  
acuíferos representa un ejercicio relevante no  
solo porque se trata de una escala fina, sino  
porque es un tema sensible para sectores y  
territorios que dependen completamente del  
agua subterránea para todas sus actividades.  
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México  
usuarios del agua no siempre coincidentes. El  
problema de las escalas ha emergido como una  
principal y más grande preocupación ya que  
proliferan esfuerzos globales para implementar  
políticas de sustentabilidad (vid. Bressers y  
Rossenbaum, 2003).  
Como se observa en la Figura 3, en ambos  
mapas solo el índice de vulnerabilidad Baja  
coincide en algunos municipios que están  
incluidos en las Células de Planeación Costa  
de Michoacán Michoacán y Costa de Michoacán  
Colima. En el resto del territorio el contraste es  
notorio, por ejemplo, la célula Costa de Jalisco  
Jalisco aparece con un índice de vulnerabilidad  
Muy alta pero con la escala de municipios es  
una vulnerabilidad Media.  
Un ejemplo que muestra la importancia de  
discutir y explorar las escalas de evaluación de  
la vulnerabilidad es el PMPMS del Consejo de  
Cuenca Costa Pacífico Centro, en el cual se  
presentan dos mapas de vulnerabilidad: el  
primero a escala de células de planeación y el  
segundo a escala de municipios (CONAGUA,  
Se asume que a escala más fina, la  
evaluación de la vulnerabilidad es más precisa  
por varias razones, entre ellas las siguientes:  
se efectúa sobre un territorio o un ámbito más  
puntual, los datos son asequibles (p. ej., de  
cosechas, de daños por sequía, etc.), facilita la  
implementación y evaluación de políticas, se  
focaliza la inversión pública en prevención y  
mitigación en necesidades concretas, y se  
puede utilizar información cualitativa,  
especialmente en casos en que los datos  
estadísticos son insuficientes.  
2015b: 203-204) (Figura 3). Sin mencionar las  
escalas desiguales, en este programa solo se  
atribuyen los contrastes entre ambos por la  
diferencia del número de indicadores (seis en  
el primer caso y 11 en el segundo) y el peso  
asignado a cada uno de ellos (pesos iguales en  
el primero caso y pesos ponderados en el  
segundo). Una célula de planeación abarca  
varios municipios, por tanto, estos representan  
una escala más fina.  
Correlación entre resultados de vulnera-  
bilidad y medidas preventivas y de mitigación  
El peso asignado a cada indicador es  
también un elemento importante porque influye  
en los resultados de la evaluación. La  
metodología de CONAGUA (2012) asigna peso  
igual (1/6) a cada uno de los seis indicadores,  
en cambio, en la del IMTA se determinaron los  
pesos ponderados de los 11 indicadores  
mediante el software SuperDecisions  
En los PMPMS en que se calculó la  
vulnerabilidad no se muestra ni se explica con  
claridad la forma en que se utilizaron los  
resultados (índices de vulnerabilidad) para  
fundamentar la selección de las medidas  
preventivas y de mitigación enunciadas o la  
prioridad de estas.  
(SEMARNAT-IMTA, 2014:83).  
Por ejemplo, en algunos PMPMS se  
relaciona el tema de la vulnerabilidad con los  
impactos de la sequía y en otros se considera  
que las estrategias que se adopten para afrontar  
este fenómeno natural dependen principalmente  
de la fase en que este se encuentre. Solo en  
cuatro casos hay una aproximación para  
establecer este vínculo:  
Figura 3. Diferencias entre la cartografía de vulnerabilidad en el  
Consejo de Cuenca Costa Pacífico Centro.  
a) El PMPMS del Consejo de Cuenca  
Península de Yucatán establece metas que  
están en función del nivel de vulnerabilidad, por  
ejemplo, para la etapa anormalmente seca de  
sequía se propone como meta «Informar a los  
municipios más vulnerables del riesgo de que  
se presente una sequía».  
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México  
b) En el PMPMS del Consejo de Cuenca  
Río Bravo se asocian las fases de sequía (D0 –  
anormalmente seco, D1 – sequía moderada, D2  
vulnerabilidad (de Muy baja a Muy alta) que está  
asociado a células de planeación concretas  
(UJED, 2014b: 92).  
–
sequía severa, D3 – sequía extrema y D4 –  
El vínculo entre vulnerabilidad y medidas  
concretas es fundamental en los PMPMS  
porque si los índices de vulnerabilidad no se  
toman en cuenta en la gestión de las sequías  
sequía extraordinaria) con cada grado de  
vulnerabilidad (Muy bajo, Bajo, Medio, Alto y Muy  
alto). Sin embargo, no se muestra que cada  
medida preventiva y de mitigación se derivó de  
un índice de vulnerabilidad calculado ni se  
explica el mecanismo para asociar una medida  
con una cuenca concreta (en la tabla o  
cartografía correspondiente).  
(
definida esta como la participación de  
instituciones y usuarios del agua en actividades  
relacionadas con la sequía), entonces no tiene  
caso evaluar la vulnerabilidad. Precisamente,  
uno de los aspectos principales de cualquier  
gestión de la sequía es el análisis de qué y  
quiénes son vulnerables, así como conocer las  
causas (Wilhelmi y Wilhite, 2002). Por ello, la  
evaluación de la vulnerabilidad tiene que  
fundamentar el proceso de toma de decisiones  
para seleccionar, explotar, operar y monitorear  
mejores medidas y estrategias de prevención y  
mitigación.  
c) En el PMPMS del Consejo de Cuenca  
delAltiplano y en otros, se relaciona el grado de  
vulnerabilidad con la fase de sequía pero para  
estimar cómo sería el impacto, por ejemplo, en  
una célula de planeación con un grado de  
vulnerabilidad media el impacto sería alto si  
ocurriera una sequía severa (D2). Luego se  
enlistan acciones de respuesta para cada etapa  
de sequía (UJED, 2014a: 95).  
En los PMPMS se menciona que la  
evaluación de la vulnerabilidad es un elemento  
fundamental para estimar los impactos  
potenciales de la sequía y como factor para  
determinar el riesgo, sin embargo, no se enfatiza  
su utilidad como un ejercicio de diagnóstico que  
lleva a que las políticas respondan a vulnera-  
bilidades concretas, o como una herramienta  
en el proceso de toma de decisiones para la  
gestión de la sequía.  
Cuadro 5. Forma en que el PMPMS de Consejo de Cuenca del  
Altiplano asoció índice de vulnerabilidad, fase de sequía y  
medidas.  
Fase de  
sequía  
Grado de vulnerabilidad  
Muy Bajo  
Bajo  
Medio  
Alto  
Muy Alto  
D0  
D1  
D2  
D3  
D4  
Bajo  
Bajo  
Bajo  
Medio  
Alto  
Medio  
Medio  
Medio  
Alto  
Medio  
Medio  
Alto  
Medio  
Alto  
Alto  
Alto  
Alto  
Alto  
Alto  
Alto  
Alto  
Alto  
Alto  
Conclusiones  
Alto  
Alto  
Aunque la elaboración de los PMPMS es  
un ejercicio sin precedente en México, que  
representa un cambio de paradigma hacia el  
enfoque preventivo o proactivo en la gestión de  
las sequías, no se logró en esta primera etapa  
que la evaluación de la vulnerabilidad fuera útil  
en todos los casos para sustentar medidas  
preventivas y de mitigación a detalle. Solo en el  
Fase de  
sequía  
Ejemplos de medidas preventivas o de mitigación asociadas  
a fase de sequía  
D0  
D1  
D2  
D3  
D4  
Programar el tipo de cultivo  
Promover la reducción del consumo de agua  
Rehabilitación de pozos  
Racionar el uso de agua  
Priorizar el uso de reservas de agua  
1
5.4% se utilizó de alguna manera los resultados  
a) En el PMPMS del Consejo de Cuenca  
Nazas-Aguanaval se menciona que se realizó  
una selección jerarquizada de las medidas  
preventivas y de mitigación considerando el  
análisis de vulnerabilidad, sin embargo, en las  
medidas enlistadas no aparece el grado de  
de la evaluación.  
Tal como están presentadas en los PMPMS,  
las medidas preventivas y de mitigación parecen  
propuestas o políticas tradicionales de  
reducción de brechas, por ejemplo, la brecha  
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vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México  
hídrica (diferencia entre la demanda y la oferta).  
En cambio, la evaluación de la vulnerabilidad  
en las escalas y con las variables apropiadas  
representa un ejercicio sistemático e integral de  
prevención.  
El hecho de que se hayan ensayado  
enfoques metodológicos, aún con sus áreas de  
oportunidad, representa también un punto de  
partida para discutir y generar mejores opciones  
en esta materia, sin embargo, queda pendiente  
una validación de los resultados de cada  
enfoque utilizado.  
Otra cuestión importante en los programas  
de medidas es la cartografía que muestra las  
zonas más vulnerables en cada Consejo de  
Cuenca y que debe ser utilizada en los cálculos  
puntuales de vulnerabilidad base. Una vez  
determinada esta, se podrá reducir la  
vulnerabilidad a través de medidas estructurales  
La forma en que se adoptó la metodología  
para evaluar la vulnerabilidad es un reflejo de la  
libertad que CONAGUA dio a cada equipo de  
investigación, dado que no hubo criterios o  
lineamientos que guiaran la selección en esta  
materia. Por tanto, al menos en el tema de la  
vulnerabilidad, ha sido un ejercicio exploratorio  
con diversas oportunidades de mejora, por  
ejemplo, sería pertinente identificar cuáles  
factores e indicadores justifican una u otra  
metodología, o cuáles son las escalas que  
mejor reflejan la vulnerabilidad en un área  
geográfica determinada.  
(construcción de infraestructura) y no estruc-  
turales (políticas públicas, concientización,  
investigación, reglas de operación, participación  
pública e información a la población), orientar  
de manera más racional el ejercicio presupuestal  
de los gobiernos y reducir al mismo tiempo las  
brechas existentes.  
En el tema de las unidades espaciales  
básicas, las escalas gruesas no necesariamente  
sirven para reflejar vulnerabilidades puntuales, de  
ahí que las escalas más finas, como sectores,  
ciudades, distritos de riego, colonias, acuíferos,  
organismos operadores de agua, infraestructura  
hidráulica (presas, cuerpos de agua superficial),  
etc., permiten con mayor precisión vincular  
proyectos de inversión, acciones y medidas de  
prevención específicos a vulnerabilidades  
particulares.  
Por definición, los PMPMS deben tener la  
capacidad de pasar de un estado de  
vulnerabilidad determinado a otro estado de  
menor vulnerabilidad. Y si la vulnerabilidad no  
está bien evaluada, ni se logra reducir ni sirve  
para calcular el riesgo. Por tanto, falta aún  
determinar la vulnerabilidad base y consecuente-  
mente la vulnerabilidad futura (proceso  
sistemático de investigación, gestión y política  
pública).  
Un ejemplo de escala fina en dos PMPMS  
es la evaluación de la vulnerabilidad de los  
acuíferos pues representa un ejercicio relevante  
no solo por la escala, sino porque es un tema  
sensible para sectores y territorios que  
dependen completamente del agua subterránea  
para todas sus actividades.  
Dado el tipo y naturaleza de las medidas  
preventivas y de mitigación de la sequía  
plasmadas en los PMPMS, con ellas se puede  
justificar la inversión en infraestructura para  
reducir la vulnerabilidad. Actualmente, la  
mayoría de los programas del gobierno federal  
manejados por indicadores está orientada a  
abatir déficits o brechas independientemente de  
si la intención es reducir vulnerabilidades  
puntuales, sin embargo, cuando se evalúa la  
vulnerabilidad a la sequía en forma sistemática  
se crean mejores condiciones para la  
prevención, la adaptación y los niveles de  
resiliencia en diferentes escalas (nacional,  
estatal, regional, comunitaria).  
En la etapa en la que se encuentran los  
PMPMS (actualización con escalas de mayor  
detalle), la evaluación de la vulnerabilidad es una  
herramienta útil porque se puede emplear para  
apoyar la toma de decisiones; seleccionar,  
explotar, operar y monitorear mejores medidas  
y estrategias de prevención y mitigación;  
fundamentar la priorización de estas, y avanzar  
en la determinación del riesgo.  
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RAÚL ALFREDO MEZA-GONZÁLEZ Y OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ-HERNÁNDEZ: Análisis de propuestas metodológicas sobre  
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• Vol. IX, Núm. 3 • Septiembre-Diciembre 2015 •  
RAÚL ALFREDO MEZA-GONZÁLEZ Y OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ-HERNÁNDEZ: Análisis de propuestas metodológicas sobre  
vulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México  
Este artículo es citado así:  
Meza-González, R. A., y O. F. Ibáñez-Hernández. 2015. Análisis de propuestas metodológicas sobre vulnerabilidad  
contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México. TECNOCIENCIA  
Chihuahua 9(3): 180-191.  
Resumen curricular del autor y coautores  
RAÚL ALFREDO MEZA GONZÁLEZ. Ingeniero en Computación (2001) y Maestro en Ingeniería Ambiental y Ecosistemas (2012) por la  
Universidad Autónoma de Ciudad Juárez (UACJ). Cursa actualmente el Doctorado en Investigación en El Colegio de Chihuahua con  
el tema de Vulnerabilidad a la Sequía en la mancha urbana de Ciudad Juárez y el Distrito de Riego 009. Es profesor de la UACJ e  
imparte los cursos de Ecología de la Frontera, Taller de Periodismo en la Red y Computación. Ha participado en equipos de  
investigación con los temas de vulnerabilidad a la sequía, residuos sólidos urbanos y energías alternativas.  
OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ HERNÁNDEZ. Título de Ingeniero Civil (1986) por la Universidad Autónoma de Chihuahua y grado de Maestro en  
Ciencias en IngenieríaAmbiental (1991) por la Universidad de Texas en El Paso y grado de Doctor en Política y PolíticasAmbientales  
(2008) por la Universidad Estatal de Colorado, Estados Unidos. Es profesor investigador en la Universidad Autónoma de Ciudad  
Juárez. Realiza investigación en políticas públicas y gestión sustentable de agua, sequía y energía. Imparte los cursos de  
Fundamentos de Investigación, Sustentabilidad en la Ingeniería Civil, Gerencia para el Desarrollo Sustentable, Políticas Públicas,  
Gestión de Residuos Sólidos, Energías Alternativas y Renovables, Manejo de Recursos Naturales. Ha realizado varios proyectos  
de investigación con financiamiento externo. Ha dirigido y concluido varias tesis de doctorado, maestría y licenciatura. Ha publicado  
varios capítulos de libros, artículos científicos y resúmenes en memorias de congresos nacionales e internacionales. Es miembro  
del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) Nivel I, cuenta con el nombramiento de Perfil Deseable por la SEP-PROMEP. Es  
coordinador de la maestría en Ingeniería Ambiental de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.  
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